A (Des)atualização do Marco Legal: Entre a Soberania Nacional e a Necessidade de Modernização

Resumo

O presente artigo analisa a recente decisão do Supremo Tribunal Federal que, por unanimidade, validou as restrições impostas pela Lei nº 5.709/1971 à aquisição de terras rurais por estrangeiros e por empresas brasileiras controladas por capital estrangeiro. A partir de uma análise que abrange as jurisprudências do STF, STJ e TRFs, o direito comparado e os argumentos doutrinários contrários e favoráveis, o trabalho busca responder à seguinte questão: a manutenção de uma legislação da década de 1970 é suficiente para regular a complexa realidade territorial, econômica e tecnológica do Brasil do século XXI, ou seria necessária a construção de um novo marco legal? Conclui-se que, embora a decisão do STF tenha consolidado a segurança jurídica e reafirmado o princípio da soberania nacional, a atualização legislativa se impõe como medida indispensável para conciliar o controle estatal com a atração de investimentos estrangeiros qualificados.

1. Introdução

A aquisição de imóveis rurais por estrangeiros no Brasil sempre esteve envolta em controvérsias que transcendem o campo estritamente jurídico, adentrando as searas política, econômica e social. A tensão entre a abertura ao capital externo — fundamental para o desenvolvimento do agronegócio — e a proteção da soberania nacional diante da eventual concentração de terras estratégicas nas mãos de não residentes constitui o cerne de um debate que se arrasta por décadas. Esse embate, levado ao Supremo Tribunal Federal por meio da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 342 e da Ação Cível Originária (ACO) 2463, encontrou um desfecho em abril de 2026, quando a Corte, por unanimidade, declarou a constitucionalidade das restrições previstas na Lei nº 5.709/1971.

Contudo, ao chancelar um arcabouço normativo concebido no início da década de 1970 — em um contexto histórico, econômico e geopolítico radicalmente diverso do atual — o STF reacendeu um antigo debate doutrinário e institucional: deve o Brasil permanecer submetido a uma legislação que remonta à época do regime militar, ou é chegada a hora de construir um novo marco legal, atualizado, eficiente e alinhado às realidades do agronegócio, das novas tecnologias e do ordenamento territorial contemporâneo?

O presente artigo propõe-se a analisar essa questão sob uma perspectiva multifacetada. Após uma breve contextualização do marco regulatório em vigor — com especial ênfase na Lei 5.709/1971 e no Parecer CGU/AGU 01/2008 —, serão examinados os fundamentos da decisão do STF com base nos votos dos ministros e na jurisprudência consolidada. Em seguida, o artigo investigará como outros ordenamentos jurídicos (Estados Unidos, Argentina e União Europeia) regulam a matéria, extraindo lições para o caso brasileiro. Ato contínuo, serão sistematizados os principais argumentos doutrinários contrários e favoráveis à manutenção do atual regime restritivo, para, ao final, apresentar as conclusões e eventuais propostas de aperfeiçoamento.

2. O Marco Regulatório Vigente e a Decisão do STF

2.1. A Lei nº 5.709/1971 e o Parecer CGU/AGU 01/2008

A Lei nº 5.709, de 7 de outubro de 1971, regula a aquisição de imóvel rural por estrangeiro residente no país e por pessoa jurídica estrangeira autorizada a funcionar no Brasil. Seu artigo 1º, § 1º, estabelece que as restrições previstas na lei aplicam-se também “à pessoa jurídica brasileira da qual participem, a qualquer título, pessoas físicas ou jurídicas estrangeiras que tenham a maioria do seu capital social e residam ou tenham sede no exterior”. Esse dispositivo — conhecido como cláusula de equiparação — constituiu o principal objeto de controvérsia na ADPF 342 e na ACO 2.463, uma vez que submete empresas formalmente constituídas no Brasil, mas controladas por sócios estrangeiros, ao mesmo regime restritivo destinado a entes estrangeiros.

A mens legis do referido diploma legal consistia em evitar que empresas brasileiras controladas por capital estrangeiro colocassem sob risco a soberania nacional e a defesa do território brasileiro. Editada em pleno regime militar, a lei refletia as preocupações geopolíticas da época, em um ambiente de negócios muito mais restrito e controlado.

Durante anos, prevaleceu o entendimento de que as restrições da Lei 5.709/1971 seriam inaplicáveis a pessoas jurídicas brasileiras, independentemente da composição do seu capital social. Esse posicionamento foi confirmado pela Advocacia-Geral da União nos Pareceres GQ-22 (1994) e GQ-181 (1998). No entanto, em 2010, publicado o Parecer CGU/AGU nº 01/2008 — aprovado pelo Presidente da República e pelo Advogado-Geral da União —, houve uma significativa inflexão: o novo parecer revogou os anteriores e passou a orientar no sentido da constitucionalidade das restrições e da sua aplicabilidade às empresas brasileiras controladas por estrangeiros. O Parecer levou em consideração as alterações no contexto social e econômico do Brasil, bem como aspectos como a valorização das commodities agrícolas, a crise mundial de alimentos e o desenvolvimento dos biocombustíveis.

2.2. A ADPF 342 e a ACO 2.463

A discussão chegou ao STF por meio de duas ações. Na ADPF 342, ajuizada em 2015 pela Sociedade Rural Brasileira (SRB), a entidade sustentava a incompatibilidade do art. 1º, § 1º, da Lei 5.709/1971 com a Constituição Federal de 1988. Os principais argumentos da SRB eram: (i) a norma violaria os princípios da livre iniciativa, da isonomia, do direito de propriedade e do desenvolvimento nacional; (ii) a Constituição não autorizaria a distinção entre empresas brasileiras com base na origem do capital, especialmente após a revogação do artigo 171 pela Emenda Constitucional 6/1995; e (iii) o artigo 190 da Carta Magna trataria apenas de pessoas estrangeiras, não de empresas nacionais.

Na ACO 2.463, por sua vez, a União e o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) pretendiam anular um parecer da Corregedoria-Geral da Justiça do Estado de São Paulo (Parecer 461/12-E) que dispensava tabeliães e oficiais de registro de aplicar a Lei 5.709/1971 aos casos envolvendo empresas brasileiras controladas por capital estrangeiro. A União e o Incra defendiam, pois, a aplicação irrestrita da lei, bem como a necessidade de autorização prévia do Poder Executivo para esse tipo de transação.