4. Direito Comparado: Como Outros Países Regulam a Matéria
A análise do direito comparado revela que o Brasil não é exceção ao adotar restrições à aquisição de terras por estrangeiros. Ao contrário, diversos países, por razões históricas, geopolíticas e econômicas, impõem limites semelhantes.
Estados Unidos: A legislação norte-americana, notadamente a Agricultural Foreign Investment Disclosure Act (AFIDA) de 1978, não proíbe a aquisição de terras agrícolas por estrangeiros, mas exige que toda transação seja comunicada ao Departamento de Agricultura (USDA). Além disso, diversos estados — como Iowa, Missouri e Oklahoma — possuem leis restritivas que proíbem ou limitam a propriedade de terras agrícolas por estrangeiros ou por empresas com capital estrangeiro, especialmente quando se trata de grandes extensões de terra.
Argentina: A Lei Nacional nº 26.737, de 2011 (Regime de Proteção ao Domínio Nacional sobre a Propriedade, Posse ou Tenência das Terras Rurais), estabelece que pessoas físicas ou jurídicas estrangeiras não podem ser titulares de uma quantidade de terras rurais superior a 15% (quinze por cento) do território nacional, nem de terras que contenham ou estejam situadas em áreas periféricas fronteiriças. Ademais, um mesmo estrangeiro não pode possuir terras em montante superior a 1.000 hectares da zona úmida ou 2.000 hectares da zona seca.
União Europeia: Não há uma regulamentação uniforme em nível comunitário. Cada Estado-membro possui suas próprias regras. Países como França e Alemanha impõem restrições à aquisição de terras agrícolas por estrangeiros não residentes, especialmente por meio de mecanismos de controle de concentração fundiária e de aprovação prévia pelas autoridades agrárias.
Conforme assinala a doutrina especializada, “o conceito de Estado está intrinsecamente ligado à sua delimitação territorial — o Estado é território, é povo, é soberania”, e a preocupação contemporânea com a segurança alimentar em um mundo com mais de 7,5 bilhões de habitantes e em crescimento torna ainda mais legítima a adoção de controles sobre a propriedade de terras por não nacionais.
A experiência internacional demonstra que as restrições à aquisição de terras por estrangeiros são uma prática comum, variando apenas em grau de intensidade: enquanto alguns países se limitam a exigir registro e comunicação, outros impõem limites percentuais de área ou proibições setoriais. O Brasil, com sua vasta extensão territorial e sua importância estratégica para a segurança alimentar global, situa-se em um patamar intermediário de restritividade, sendo, contudo, criticado pela rigidez e pela morosidade de seus procedimentos administrativos.
5. Doutrina: Argumentos Prós e Contras
5.1. Argumentos Favoráveis à Manutenção das Restrições
Aqueles que defendem a manutenção do atual regime restritivo — ou mesmo o seu endurecimento — fundamentam suas posições em três pilares principais.
Soberania nacional e segurança do território: A soberania nacional justifica os limites impostos aos estrangeiros para a compra de terras no Brasil. Defende-se que o controle sobre a venda de grandes áreas rurais atua em prol da integridade do território nacional e da segurança do Estado ao evitar que territórios enormes passem para as mãos de não brasileiros de forma indiscriminada. O jurista Lenio Streck, por exemplo, argumenta que a decisão do STF reafirma um “comando constitucional de regulação e limitação da aquisição de terras por estrangeiros, que materializa o princípio da soberania nacional”【11†L??】. Parte da doutrina entende que a flexibilização das normas infraconstitucionais poderia colocar em risco a soberania nacional, razão pela qual defende a manutenção do controle estatal.
Prevenção ao land grabbing (grilagem de terras por estrangeiros): O fenômeno do land grabbing — a aquisição de grandes extensões de terras por investidores estrangeiros, muitas vezes com impactos negativos sobre as populações locais e o meio ambiente — é apontado como uma ameaça real, especialmente após a crise mundial de alimentos de 2008. A restrição legal serve como um anteparo contra esse tipo de prática predatória.
Segurança jurídica para o setor: Com a decisão do STF, a controvérsia que se arrastava por anos foi resolvida, consolidando-se a segurança jurídica sobre a exploração do agronegócio no Brasil. A partir de agora, os agentes econômicos sabem exatamente quais são as regras do jogo, o que reduz a litigiosidade e permite um planejamento de longo prazo.
5.2. Argumentos Contrários à Manutenção das Restrições (e pela Atualização Legislativa)
Já os críticos do atual regime — ou, ao menos, defensores da sua modernização — apontam uma série de problemas e inconstitucionalidades.
Desestímulo ao investimento estrangeiro qualificado: O advogado Flávio Coelho de Almeida argumenta que “esse arcabouço normativo, agora chancelado pelo STF, tende a continuar desestimulando a entrada de capital estrangeiro no setor rural brasileiro. O elevado nível de restrições, aliado à morosidade na análise e aprovação das operações, contribui para o afastamento de investimentos qualificados”【11†L??】.
A necessidade de atualização legislativa: Richard Torsiano, ex-diretor do Incra, é enfático ao defender que as mudanças deveriam vir por meio de uma atualização da legislação, e não por decisão judicial. “O território brasileiro mudou. A gestão territorial mudou. O agronegócio brasileiro mudou. Nós temos outras condições, novas tecnologias”, comenta. Ele alerta para a precariedade no processo de autorização e fiscalização dessas terras, e defende a atualização da legislação “à luz da realidade brasileira e territorial que nós temos no país na atualidade, afastando qualquer perspectiva de xenofobia, mas ampliando essa capacidade de governança, com instrumentos jurídicos mais adequados”.
A revogação do artigo 171 pela EC 6/1995: A Emenda Constitucional 6/1995 eliminou a distinção constitucional entre empresa brasileira e empresa nacional de capital internacional, com o objetivo claro de atrair investimento para o país. Para a doutrina mais liberal, a manutenção das restrições da Lei 5.709/1971 após a EC 6/1995 representaria uma violação ao princípio constitucional da isonomia entre empresas nacionais, independentemente da origem do capital.
A morosidade e a ineficiência do procedimento administrativo: O atual procedimento de autorização, que envolve o Incra e, em alguns casos, o Congresso Nacional, é visto como excessivamente burocrático e lento. Como pondera Eduardo Diamantino, “superado isso, entendo que a decisão restringe o acesso do capital estrangeiro ao mercado de terras, o que levanta algumas questões práticas: o que será feito com as terras adquiridas dessa forma? Haverá regulamentação específica para disciplinar essas situações?”.
O risco de anacronismo: Considerando que grande parte dos produtos agrícolas brasileiros são exportados, sempre haverá dependência dos estrangeiros — não pela posse da terra, mas pelas tradings que permitem as vendas externas. Diante desse fato, a manutenção de restrições severas à propriedade da terra, ao mesmo tempo em que se depende do capital estrangeiro para a comercialização, é vista por muitos como uma posição anacrônica e contraditória.
6. Conclusão: Em Busca de um Novo Marco Legal
A decisão do Supremo Tribunal Federal na ADPF 342 e na ACO 2.463, conquanto unânime e baseada em sólidos fundamentos constitucionais — notadamente o princípio da soberania nacional e a necessidade de prevenir fraudes —, não pode ser considerada o ponto final do debate sobre a aquisição de terras rurais por estrangeiros no Brasil. Na verdade, a chancela judicial conferida a uma lei editada há mais de cinco décadas apenas escancara a urgência de uma reflexão legislativa mais profunda.
O marco legal vigente, inspirado em preocupações geopolíticas da Guerra Fria e em uma economia nacional fechada e controlada, mostra-se cada vez mais inadequado para regular a realidade brasileira do século XXI. O agronegócio brasileiro é hoje um dos mais competitivos do mundo, altamente tecnificado e integrado às cadeias globais de suprimento. O território nacional passou por profundas transformações, com o avanço da fronteira agrícola, a consolidação de zonas de proteção ambiental e o desenvolvimento de políticas de ordenamento territorial que sequer existiam na década de 1970.
Nesse contexto, a manutenção de um regime de autorizações prévias fragmentado, burocrático e sujeito a interpretações divergentes — como bem evidenciado pelo conflito entre o Parecer CGU/AGU 01/2008 e o Parecer 461/12-E da Corregedoria de São Paulo — não serve adequadamente ao interesse nacional. Como bem aponta Flávio Coelho de Almeida, “a superação desse cenário passa, necessariamente, pela construção de um novo marco legal, capaz de modernizar os instrumentos previstos na legislação de 1971. Além disso, é fundamental o estabelecimento de procedimentos de análise e aprovação mais claros, eficientes e céleres, proporcionando a segurança jurídica e a previsibilidade indispensáveis ao ambiente de negócios imobiliários no país”.
Um novo marco legal deveria, ao menos: i) consolidar em uma única lei todas as disposições esparsas sobre a matéria (Lei 5.709/1971, Decreto 74.965/1974, Pareceres da AGU, entre outras); ii) estabelecer procedimentos administrativos simplificados e com prazos definidos para a autorização do Incra; iii) vincular a autorização à existência de Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE) para a região, orientando o investimento estrangeiro para áreas mais aptas e evitando zonas de proteção ambiental ou de conflito fundiário; iv) criar mecanismos de fiscalização e transparência efetivos, com a publicidade obrigatória das transações e o monitoramento do cumprimento dos projetos de exploração apresentados; e v) distinguir, para fins de tratamento legal, entre pequenos investidores estrangeiros residentes no país (que já gozam de relativa liberdade para aquisição de áreas de até três módulos fiscais) e grandes grupos econômicos internacionais (que devem permanecer sujeitos a um controle mais rigoroso).
A soberania nacional não se opõe à abertura ao capital estrangeiro; ao contrário, uma soberania bem exercida é aquela que sabe atrair investimentos qualificados, que geram empregos, tecnologia e divisas, sem perder o controle sobre os ativos estratégicos. A construção de um novo marco legal para a aquisição de terras rurais por estrangeiros é, portanto, uma tarefa inadiável do Poder Legislativo. O STF cumpriu o seu papel ao declarar a constitucionalidade da lei existente e ao pôr fim a uma controvérsia que gerava insegurança jurídica. Mas, como bem advertiu o ministro Gilmar Mendes em seu voto, a decisão judicial não impede — nem poderia impedir — que o Congresso Nacional, no exercício de sua competência constitucional, atualize a legislação para torná-la mais eficiente, transparente e adequada à realidade brasileira contemporânea.